一、“就业优先”应是发展战略的重要组成部分
在就业问题上，中国面临很多不利因素，但我们认为一定能够最终解决好这个就业问题。怎么解决?就是发展。发展是硬道理，千真万确。
从目前看，我们在就业岗位的国际化竞争中还是占了一点先机的。在各种要素中，最难跨国界流动的就是劳动力。我们说，把中国建成世界制造中心，本质上就是劳动力出口。但这不是解决问题的最终之策。最终解决还得靠我们现在一个很重要的战略，叫做扩大内需。
扩大内需最初提出来，是为了应对通货紧缩、供大于求的失衡的。1999年时，中央就明确提出，扩大内需要成为一项战略方针。2001年末，中央经济工作会议再次强调，扩大内需要成为一项长期坚持的战略方针。因为就业岗位的增加最终依赖于市场需求的扩大。温家宝总理在一次记者招待会上说，中国的劳动力有7．8亿人。这还是现在的数字。我们的全面小康实现之日，那时全国将有16亿人口，劳动力将达到9．4亿人。到哪里去找能容纳9．4亿劳动力就业的市场呢?只能在我们国民经济的内部创造。让我们的老百姓过好日子就是创造市场，创造市场就是创造就业岗位。
从“十五”计划的过程看，我们的就业岗位增长有两个重要的支持因素。一个是产业结构调整，另一个是城市化的加速。城市化不仅为最能容纳就业的社会服务业提供基础，而且建设城市的过程本身就可以直接提供大量就业岗位。
最终要解决中国的就业问题，我们需要在长期发展战略中确立“就业优先”的原则。这个问题我们在“十五”计划的酝酿过程就已经提出来了。但迄今，在很多涉及全局的战略问题上，这个原则体现得仍不够坚决，仍有必要大声疾呼。
“就业优先”可以从理论和实践两方面说。
从理论层次上看，工业化阶段的经济发展历来有两条基本思路。一条是物的扩大再生产优先，另一条是解决人的问题优先。
先说物的扩大再生产优先。因为解决人的问题，例如就业问题、收入提高问题、生活质量改善问题等根本地依靠于生产发展，依赖于经济总量扩大，依赖于效益提高。因此，一般战略中总是扩大再生产优先，人的问题服从于物的扩张。例如国际上发达国家的工业化过程中都始终是把资本积累、资源获取、技术变革、管理改进、结构优化、产品升级等等问题放在首位。我国的工业化战略，从历史过程看，也基本延续的是这样一条思路。不仅原有体制下“先生产，后生活”的口号明显地反映了这一特征，改革开放以来深圳等“特区型经济”发展也是以物的聚集为核心的，例如特区优惠政策始终围绕着吸引资金展开。
但是，在我国的中长期战略发展过程中，我们更需要正视的是特殊性。
我国的特殊性在于，一是老百姓个人资产的积累程度还很低，生活来源对就业的依赖程度还相当大；二是农村剩余劳动力向非农产业转移的高潮才刚刚开始；三是经济体制改革正处于社会利益结构剧烈调整阶段．在缓解各种社会矛盾的问题上，就业处于核心的位置。所以说，在我国的国民经济发展战略中贯彻“就业优先”是一个必然选择。
从实践看，目前“就业优先”的原则应当重点体现在五个方面。
第一，劳动力市场发育要优先于其他要素的市场发育。特别强调，我国的发展战略应当是逐步建立起符合工业化、城市化方向的非歧视性劳动力市场，消除城乡、工农利益矛盾趋于激化的潜在威胁。劳动力的市场参与规则不但要协调竞争秩序，而且要协调不同群体之间对有限岗位的竞争矛盾。
第二，劳动者利益要适度优先于资本利益。规模经济、减人增效等都是提高资本收益的措施。促进中小企业、劳动密集型产业发展的政策都是有利于就业和劳动者利益的政策。国企改革、结构转换、企业规模结构调整以及技术手段改进等方面政策需要与就业岗位的增加密切结合起来。
第三，降低失业率的政策要优先于其他总量平衡的政策。在我国的宏观调控政策中，对增长速度、信贷规模、货币发行、财政与外汇平衡等方面的控制应当适度服从于降低失业率的要求。
第四，有利于促进就业和完善社会保障制度方面的政策成本要优先于其他财政支出给予安排。城镇扶困、完善社会基本保障制度、国有企业职工体制身份转换、社会培训成本、下岗职工再就业、工资补贴以及向衰退区域导入新产业等方面的政策成本应当在中央与地方政府的财政支出中给以优先保证。对就业矛盾格外突出的局部区域还应采取特殊对策。
第五，就业岗位增加要优先于社会收入水平提高。按照一般规律，收入水平增加总是建立在生产率提高基础之上的，而生产率提高总是会形成对就业岗位的排斥。在我国未来一段时期内的战略措施中，有必要特别注意控制社会收入水平的提高速度，尽量减低由此形成的对就业岗位的排斥。
二、政府的就业政策应当遵从市场经济的规律
政府在什么时候都应当强调增加就业岗位。“减员”是出资人、老板维护自身利益的行为，政府什么时候都不应当鼓励“减员”。但是我们也得澄清一个认识，那就是，我们不能指望由政府“创造”出足够的就业岗位来，特别是不能指望依靠政府投资来解决就业岗位的不足。
政府应当作什么呢?例如调整产业结构，让能够更多容纳就业的社会服务业更快发展；帮助中小企业提高竞争力，使他们成为提供就业岗位的主力军；为老工业基地等特定区域提供导入新产业的政策援助；在经济发展趋缓时鼓励扩大投资，增加就业机会等。但不要误解的是，这些都不是真正的就业政策，而是结构政策、区域政策、宏观调控政策的内容。这些政策在客观上有利于就业岗位增加。政府也应当在这些政策上有意识地突出对就业的作用，就是我们上面讲到的“就业优先”。但我们不要把这些政策误认为是就业政策。
真正的就业政策，政府可以直接作的有：
第一，促进就业岗位供求信息的充分传达。尽快建立起社会化、高效率的就业信息网络应当成为中国最重要的就业援助政策之一。
第二，防止供求不平衡导致交易价格被压低到供给成本之下。政策干预价格的目的是维护公平。干预的方式是实施最低工资制度。
第三，保证有限的就业机会优先分配给最优秀、最有效率的群体。当不能保证全社会劳动力的就业需求都得到满足时，就业机会分配的基本原则就应当向最有效率的劳动者群体倾斜。
第四，通过援助的方式帮助特定群体退出对就业岗位的竞争。一部分劳动力退出对就业岗位的竞争是有代价的。这个代价在一定程度上需要政策承担。
第五，适度设立进入壁垒，迟滞某些群体进入劳动力供给行列的速度。发展就业前的职业教育、实行严格的岗位资格证书制度等是加高壁垒最有效方式。
此外，就业政策还包括提高劳动力的市场竞争效率等方面。
欠发工资说明保护劳动者利益的制度环境弱化了
去年温家宝总理为农民工追讨所欠工资，引起全国人民的强烈反映。这说明当前欠发工资问题已经成为了一个具有普遍存在的社会现象。
根据我们的研究，欠发工资的现象主要集中于三类情况。一是由于经营不景气，处于停产、半停产状态的国有企业。二是县、乡两级的财政供养人员。由于区域间发展不平衡，一些贫困落后地区的县乡财政实际上无法支撑现有的公职人员、教师的工资性开支。三是一些三资企业、私企、私人包工队等也成为了欠发工资的“重灾区”。制度环境的松懈给了一些私人老板以盘剥劳动者的可趁之机。
显然，当前欠发工资极大地放大了失业问题对社会安定造成的威胁。在市场经济条件下，劳动者利益的基本表现形式是就业和工资。一个值得引起高度重视的问题是，劳动者利益在社会利益构成中的地位正在趋于弱化。
一些地方政府说，欠发工资是因为财政没钱。
是没钱吗?1999年，我国的税收总额突破1万亿元，2001年突破1.5万亿元；2003年突破2万亿元。这个增长速度远远超过了这几年国民经济的平均增长速度。国家税收总额每年的增长都在20%以上。
我们不能说财政增收就一定有钱发工资。因为欠发工资的还有企业。我们只说一个制度建设方面的尖锐对比。我国税收的快速增长是在基本没有增税的情况下实现的。没有增税为什么会有税收的快速增长?一个基本解释是，税收总额的增长主要来源于堵塞了原有的税收漏洞、严肃税收征管的制度环境所致。依法治税、从严治税、严肃税收征管的制度环境很应该，没有人反对。但与欠发工资成为普遍现象的问题对照起来看，则不能不令人得出一个值得深思的重要结论。为什么维护政府利益的税收制度越来越严格，而维护劳动者利益的工资制度则明显松弛以致懈怠呢?是不是存在着在制度建设上重视政府利益而忽视劳动者利益的现象呢?制度建设的发展不平衡值得引起高度警惕。普遍性的欠发工资现象正在成为国民经济发展过程中的一个明显隐患。扩大内需，说到底要依靠扩大最终消费需求。对绝大多数社会成员来说，工资收入是其消费需求的基本来源。欠发工资现象已经极大地抵销了我们在过去几年中的政策努力，恶化了社会经济预期，形成了对扩大内需战略的直接阻滞。一段时期来，欠发工资之所以成为了普遍现象，除了国企不景气、一些地方财政困难等原有因素外，还存在着一些深层次原因。一是中央与地方的经济利益关系未理顺，一些地方把工资发放当成向中央讨价还价的“筹码”。二是我们前期政策不适当地强调要企业“减债增资”，一些企业就从欠发工资中找出路，把欠银行的显性债务转化为欠职工的隐性债务，把拖欠工资当成了降低财务风险、节省财务费用以及实现“减债”的途径。三是向市场经济转变过程中，一些企业不适当地把经营性风险转嫁给了劳动者。一些企业，包括一些国有企业，借口“形成利益共同体”，以“风险工资”等形式把市场的经营性风险也强加给了劳动者。由此而来，市场出现“价格战”、应收款出现呆坏账、产品出现滞销等都成为了一些企业欠发、扣发职工工资的理由。四是强化税收征管的过程中一些地方出现了先缴税后发工资，以及以工资抵税等不良趋势。在一定意义上说，欠发工资是劳动要素与资本要素之间的交易规则失范。因而欠发工资也是市场经济秩序混乱的一种表现。从我国的现实情况看，有必要通过完善法律制度，严格执法来保护劳动者利益。其实，欠发工资的根本原因并不在于企业没钱、财政没钱，而在于欠发工资远未上升到违法的高度。欠税违法而欠工资不违法，或者不那么明显地违法；欠银行钱有可能被法律力量强制偿还而欠职工工资则不会受到法律惩罚。这是欠发工资现象愈演愈烈的根本制度漏洞所在。形成工资按时发放的法律制度，其根本意义在于在社会利益构成中确立劳动者利益优先的社会共同行为规范。
三、“蓝领”就业具有很大开发潜力
探索扩大就业、缓解就业矛盾的途径，一个不应忽略的领域是蓝领就业。
一段时期以来，在就业问题上存在着一个普遍性的认识误区。很多人认为，随着新经济的发展，以“白领”为代表的人力资源才是经济增长的动力，传统工业领域的“蓝领”将趋于消亡。这个认识并不正确。
无需否认，在过去几年中“下岗”现象主要是由“工厂”排出冗员为主引起。但这是否意味着，蓝领就业岗位在中国已经不需要了呢?恐怕未必。一是，在国有制造业就业人数下降的同时，非国有制造业所提供的就业岗位从1995年的6477万人增长到了2002年的73]3万人，不仅没有减少，反而增加了13％。二是，我国的载客汽车从1995年的418万辆增长到了2002年的1202万辆，差不多增长了两倍。这个数字不含私人轿车。也就是说，在这5年中，仅载客汽车的增长就至少提供了800万到1000万个汽车驾驶员的就业岗位，还不算由此引起的汽车维修等领域就业岗位的增加。
工业化是一个艰巨、长期的历史发展过程。其间，“造机器”和“用机器”将始终是社会经济系统中最重要的分工领域。从本质上说，“蓝领”是工业化进程中实现“人机对话”不可或缺的媒介。要让13亿人认识机器文明、驾驭机器文明、享受机器文明，中国的“蓝领”绝对不是太多，而是太少。国务院发展研究中心的报告显示，大约10年后中国的汽车保有量将达到1亿辆。按照每20辆车需要1个专职维修人员的国际经验，届时我们至少需要500万个合格的汽车修理技师。在美国，汽车维修技师是要有专门的资格证书的，他们的收入通常远高于一般的办公室“白领”文员。
我们前面说到过中国成为世界制造中心的问题。但我们得看到，目前尽管我国的制造业产品出口和外资流入呈现出较好势头，但其基础主要是劳动力的成本低廉而不是劳动力的群体素质。这个基础是不稳固的。要把这样一个势头保持下去，要让中国真正成为世界制造中心，我们还必须加快蓝领队伍的培育和发展。
“中国制造”的长期国际竞争力将在很大程度上来源于一支高素质的蓝领队伍。企业的技术研发能力固然重要，但技术产品是具有很强的“可贸性”的。韩国以及我国的台湾省之所以成为全球最重要的IT产品采购基地，关键在于其蓝领队伍的强大。在一定意义上可以说，全球有限就业岗位的国际化竞争将主要是一场蓝领竞争。
四、政府应当为农村劳动力参与就业市场竞争提供更多帮助
我国是从1999年开始在全国普遍推行就业岗位的资格认证制度，也叫“劳动预备制度”。从国民经济整体说，建立劳动预备制度是为了优化劳动力配置，使有限的劳动岗位优先配置到那些效率最高的劳动者头上。从劳动者利益的角度说，建立劳动预备制度是为了提高劳动者对有限就业岗位的竞争力。不是政府提高了就业的准入“门槛”，首先是就业岗位长期供不应求的客观趋势提高了这个“门槛”。
建立劳动预备制度很必要。但一个新的问题是，我们怎么来保护农村剩余劳动力的利益，怎么使这项制度和农村剩余劳动力向城镇转移的战略接轨。目前，不论从培训费用的负担方式还是培训的时间长度看，这项制度很可能形成为对农村剩余劳动力的歧视性政策。我们有必要在这项制度建设中更多地补充对农村进城务工人员的援助性政策。例如，应当让进城务工的农村劳动力有进入城镇的第一步台阶，而不能简单地要求所有岗位一律“持证上岗”。政府还应当采取措施，为进城务工的农村劳动力提供接受培训的低息或无息贷款。农村进城务工人员自愿接受较高成本的复杂岗位培训时，政府应当有明确的鼓励性措施等。
从我国目前已经建立和正在完善的各项劳动用工制度看，可以考虑逐步将目前的城镇最低工资制度适度扩展为岗位最低工资制度，将劳动预备制度与岗位最低工资制度结合起来。一方面，把必须持证上岗的“门槛”与持证的基本收益结合起来，政策才能真正成为完善的政策。另一方面，由此可以激发劳动者自觉自愿接受岗位培训、获取资格证书的积极性，并为他们提供向雇主争取相应权益的政策依据。
建立和完善劳动预备制度应当特别强调因地制宜。城乡之间应当有差别，大城市与小城镇之间应有差别，不同产业、不同岗位之间应当有差别。在劳动预备制度的法律体系完善过程中，在一个较长时期内宜以地方法规为主，赋予地方立法机构根据区域内经济发展情况以更多立法权限。
